Resumen Ejecutivo

La producción de biocombustibles líquidos aparece como competitiva en costos a los precios actuales de petróleo, y una cantidad creciente de países está considerando seriamente el desarrollo de un mercado local, es decir la producción y demanda de biocombustibles líquidos. Uno de esos países es Argentina. Como segundo país más grande de Sud América y el octavo del mundo, Argentina tiene un significativo potencial bioenergético. Ya alberga una industria agraria bien equipada y eficiente ubicada entre los productores más importantes del mundo de diversos productos agrícolas. El Senado argentino ha aprobado una ley de biocombustibles líquidos en mayo de 2006, que delinea un mecanismo de incentivo (exenciones impositivas) para productores de biocombustibles líquidos y los requerimientos para alcanzar, a principios del año 2010, un corte de un mínimo de 5% en volumen de diesel y naftas

Los tres objetivos principales de la investigación son: identificar y analizar las probables futuras cadenas de valor del biodiesel y el bioetanol en Argentina, deducir las direcciones más probables de su desarrollo en el corto plazo (hasta 2010) y mediano plazo (después de 2010), y discutir la “sustentabilidad” de este desarrollo.

El hallazgo clave del análisis de las cadenas de valor en el estado actual del mercado emergente para el biodiesel y el etanol, es que es posible el surgimiento de la producción de biodiesel para el mercado internacional en el corto plazo. Por el contrario, no parece probable el mercado de bioetanol en el corto ni en el mediano plazo, ya que los actores principales –las empresas del petróleo y de los aceites vegetales- se oponen a su desarrollo. Su influencia parece mayor que la de otros sectores potencialmente interesados en la producción de bioetanol.

El interés de las compañías petroleras en los mercados local y externo de bioetanol puede también considerarse observando la matriz de consumo de combustible del transporte local. Alrededor del 55% del consumo total de los vehículos es diesel, y sólo el 20% es nafta. Aunque las refinerías en Argentina operan hoy a plena capacidad, tratando de maximizar la producción de diesel, un 3 % del consumo anual tuvo que importarse en el 2005. Como naftas y diesel son coproducidos en el proceso de refinación, la intensa producción deja a las compañías petroleras con un exceso de naftas, que se exporta en la actualidad. Por lo tanto, no tienen interés en desarrollar el mercado de un producto sustituto como el bioetanol. Aun más, aumenta la conversión de los motores nafteros para funcionar con gas natural comprimido (GNC). El GNC ya ha sustituído una parte significativa de los motores a nafta en los últimos años, y se espera que el ritmo de conversión sea creciente. Por otra parte el mercado del diesel mantiene su fortaleza ya que la red de tráfico del país descansa fuertemente en el diesel para el transporte de larga distancia en camiones, el de pasajeros y también en la maquinaria para labores agrícolas.

Otra razón importante en favor de la producción de biocombustibles es la posición dominante que tiene el cultivo de oleaginosas en la producción e infraestructura agrícola en Argentina. Este país está entre los tres máximos productores y exportadores de aceite vegetal, y los fuertes lazos industriales de esta producción obviamente favorecen la producción de biodiesel. Es muy probable que la producción de biodiesel consista primariamente en instalaciones a gran escala bajo el dominio de las industrias del petróleo y de los aceites vegetales. El mercado de destino en el corto plazo será muy probablemente solo el de ultramar. Esto es así principalmente porque el mercado local está aun surgiendo y los precios actuales del diesel son menores que los costos actuales de producción del biodiesel. No parece posible que exista una demanda local antes del 2010, sin que existan requerimientos legales para el corte de combustibles.

Por otra parte los mercados de ultramar tales como la Unión Europea, ofrecen ahora una demanda asegurada a precios más altos. También el sector agrícola en Argentina, en particular la industria del aceite vegetal, así como muchas de las actividades de las compañías petroleras, están ya orientadas al comercio exterior. Una producción local de etanol para corte de naftas es relativamente improbable aun en el mediano plazo (post 2010) y con requerimientos legales para el corte.

Argentina no es suficientemente poderosa para promover una producción de bioetanol para corte de naftas, y hoy día se dispone de la materia prima en cantidades pequeñas. Aun más, como se ha dicho, el mercado local no es seguro, y en los mercados de ultramar Argentina tendría que competir con productores altamente eficientes como Brasil. Pero aún en el mediano plazo, los mecanismos de incentivación actuales descriptos en la nueva ley no parecen suficientes para compensar los altos costos de inversión de una planta de bioetanol. Por lo que se aprecia hoy, la producción de bioetanol puede fortalecerse cuando se llegue a una importación neta de petróleo dentro de 2 ó 3 años y se agoten las reservas de crudo en general en Argentina, que se suponen durarán sólo otros 9 a 12 años. Sin embargo, los biocombustibles líquidos no se han integrado todavía en una estrategia energética global en Argentina. Asimismo no queda aun claro cuál sería la materia prima a partir de la cual se produciría el bioetanol. Las opciones actuales incluyen el maíz, la caña de azúcar y el sorgo.

El panorama actual del mercado del biodiesel tiene también incertezas con respecto a su desarrollo “sustentable”. Las dos cuestiones preocupantes son un rol limitado de las pequeñas y medianas empresas (Pymes) y una materia prima adecuada y diversificada para el biodiesel. Hoy día el enfoque está en una producción en gran escala derivada del aceite de soja. Parece sin embargo deseable asegurar un desarrollo con una escala de producción más equilibrada, es decir un mercado con acceso de todas las partes interesadas y una diversificación de la materia prima para la producción del biodiesel.

La nueva ley de biocombustibles líquidos y sus mecanismos de incentivación tendrán una gran influencia en el diseño del mercado y, por ende, enmarcará el rol de las Pymes. Hoy el mecanismo de incentivación aparece como muy débil para fortalecer dicho rol. Los altos costos de inversión y la percepción del riesgo prevalecen en Argentina; la gente tiene todavía una significativa desconfianza y descree de la política. A la ley le falta transparencia y no delinea claramente los criterios de prioridad para la exención de impuestos. Tampoco está integrada todavía en el marco legal general; hay un riesgo apreciable de superposición entre legislación nacional y provincial, y la falta de claridad en las responsabilidades acarrean problemas en la puesta en vigor de la ley.

La mayor parte del diseño de la nueva ley así como de su puesta en vigor recaerá en el Secretario de Energía y en la Comisión Nacional de Biocombustibles. La Comisión (encabezada por el Secretario de Energía) debería tomar estos puntos en consideración para el desarrollo consecuente de la ley y su decreto regulatorio. Más aun, el secretario de Energía debería dejar sentado pronto, cuál es el rol que los biocombustibles líquidos jugarán en el futuro de la matriz energética argentina, para presentar un claro y equitativo espacio de juego a los inversores. Esto incluye una definición sobre los precios locales en el corto y mediano plazo de naftas y diesel, y sobre la producción de biocombustible líquido para uso interno o exportación.

Argentina es un importante exportador de productos de aceite vegetal, pero se convertirá en un importador neto de crudo dentro de 2 ó 3 años. Por lo tanto los costos de oportunidad de la producción de biodiesel jugarán pronto un rol importante. El desarrollo del precio local en el corto y mediano plazo del diesel y el petróleo será un mecanismo importante de simulación para la producción de biocombustibles líquidos para el mercado interno argentino. Hasta ahora los precios se mantienen artificialmente bajos debido a la estrategia del gobierno que apunta a suministrar electricidad y combustible a bajos precios, puesto que el país ha sufrido recientemente una severa crisis económica y el poder adquisitivo de la sociedad se mantiene bajo. Sin embargo, cuando se llegue a la importación neta de petróleo, automáticamente los precios en el surtidor deberán aumentar.

Hasta ahora, los costos de producción del biodiesel son bajos en Argentina y casi pueden competir aún a los bajos precios al público del diesel local. La estrategia que prevalece hoy en la industria es, sin embargo, proveer sólo al mercado de exportación. No se ha diseñado todavía una política, qué mercado debe satisfacerse en el mediano plazo (después de 2010) y qué precios se aplicarán para el diesel y el petróleo. Esto debe integrarse en una estrategia global para Argentina, desde la Secretaría de Energía. A este respecto parece deseable desarrollar una producción de biocombustibles líquidos con demanda interna y externa en el corto plazo, y “volver atrás” a un suministro del mercado local en el mediano plazo.

El diseño de un mercado de biodiesel también dependerá de la definición de una adecuada norma de calidad. Por lo que se aprecia hoy, la norma de calidad se alineará con la europea, que es considerada estricta en sus requerimientos. Si bien se debería establecer y poner en vigor una norma de calidad, su diseño influirá fuertemente en la posibilidad de acceso al mercado de las Pymes. Esto debería ser tomado en consideración por la secretaría emisora, la Secretaría de Energía.

El otro punto importante de preocupación acerca del desarrollo “sustentable” del mercado del biodiesel en Argentina es el uso exclusivo de porotos de soja como materia prima del aceite vegetal. Parece conveniente impulsar una diversificación de la materia prima del biodiesel, así como una revisión del impacto ambiental y social del cultivo de porotos de soja en Argentina. Hoy día no hay todavía una evidencia que el balance energético del biodiesel basado en el poroto de soja sea positivo en la situación argentina. Por otro lado su balance GHG parece favorable comparado con el del diesel convencional.

La competencia por el uso del suelo parece ser un problema sólo en la región norte de Argentina, la más pobre del país. Sin embargo hay todavía en Argentina regiones donde la gente sufre hambre y sed, en un país en que el campo produce cerca de tres veces lo necesario para alimentar a su población. En el año 2003 cerca del 50% de la sociedad vivía todavía bajo la línea de pobreza. Uno de los asuntos más controvertidos de la producción de porotos de soja a este respecto, es que mientras parece existir competencia por el uso del suelo para la producción de alimentos, el cultivo de soja constituye también un importante ingreso en la región norte del país.

El problema principal surgido del cultivo de poroto de soja parece ser el que la mayor parte se produce en condiciones de monocultivo, que tiene efectos negativos sobre el suelo (agotamiento de nutrientes), la biodiversidad y la dependencia creada a los agricultores de los precios del poroto y el aceite de soja. El contenido de aceite de la soja es muy bajo (18%) y una parte significativa del rédito económico lo generan las proteínas de la soja (de la harina de soja). Si un mercado de biodiesel requiriera un gran cultivo de poroto para obtener aceite, existe el riesgo de una superproducción de proteína y de una caída en el precio internacional de la harina. Esto afectaría la estructura de coso del cultivo del poroto de soja, con un impacto importante en los agricultores pequeños y medianos; debido al agotamiento de los nutrientes por el monocultivo de soja, no se podría rotar directamente a otros cultivos sin realizar inversiones importantes.

El bajo contenido de aceite del poroto de soja afecta también la producción neta de biodiesel por hectárea, que es la más baja comparada con otros cultivos oleaginosos. Esto es problemático, ya que un corte de 5% de biodiesel en la matriz de combustible para transporte en Argentina requeriría cerca del 13% de la superficie actualmente usada para cultivo de poroto de soja, para asegurar la producción de biodiesel en el año 2010, y del 15% para el año 2015. Esto significa que Argentina no puede llegar al autoabastecimiento a través del biodiesel generado a partir de poroto de soja, sin extender apreciablemente la superficie cultivada. Sin embargo esta no parece una opción deseable.

Por lo tanto la Comisión Nacional de Biocombustibles, y a este respecto especialmente la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación debería promover la diversificación de materias primas para producción de biocombustibles líquidos, impulsar cultivos oleaginosos más eficientes y un esquema de rotación de cultivos para reducir el monocultivo. Para asegurar esto, se estima deseable establecer una estrategia global para los biocombustibles líquidos que delinee los objetivos para la producción de biocombustibles y sus materias primas, integre todos los actores principales a lo largo de las cadenas de valor, y defina los enlaces entre las actividades de las diferentes secretarías. La Comisión Nacional de Biocombustibles tiene el potencial para convertirse en un jugador central en este aspecto. Sin embargo, para alcanzar esa posición, sus actividades y objetivos deben estar más delineados y transparentados.

NOTA: (1) En castellano en el original (NdT).

* De la tesis presentada para obtener el título de Master en Política y Gestión del Ambiente en la Universidad de Lund, Suecia. Octubre de 2006. Traducción del Infomoreno.